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基层改革面临三类难题

时间:2015-05-07 10:08

来源:未知作者:admin点击:

基层改革面临三类难题

全面深化改革启动以来,中央对基层改革落实问题非常关注,习近平总书记也多次在中央深改组会议上强调这一问题。但是基层改革依然显得平淡。不少地方迄今为止只召开过一次深改组会议,也即研究成立深改组的会议,各专项小组更是工作寥寥。对于基层改革的这种局面,许多基层干部见怪不怪,甚至心安理得认为基层改革工作本来就少。这种状况背后隐藏的深层问题是基层改革推动存在难题,改革共识的达成也更为艰难,而这种难题主要在于三个方面。

 基层改革向既得利益挥刀存难题

基层是一个利益交织体,就拿县级政府来说,推动改革的利益阻力主要包括:

第一,县级政府自身的利益。县级政府本身就是一个利益主体,当改革不符合全县的利益,或让全县的利益受损时,改革是很难获得领导层共识的。比如,乡镇合并改革,目前中央对县里面的一部分转移支付是按照乡镇的数目来拨付的,乡镇合并后,转移支付必然会减少。有的县若干年前率先进行过乡镇合并,这些年转移支付减少了,所以在这一轮的乡镇合并改革中,他们变聪明了,不会再积极推动了,最起码不会再像以前那么积极了。

第二,县级政府面临的第二个利益群体就是上级政府,尤其是上级的各个部门。在这一轮改革中,特别是合并科局机构的改革,没有上级部门的支持是不行的,如果部门在县级的所属机构被撤并了,会认为县级对这一工作不重视。

第三,县里的既得利益群体。这个社会关注比较多。这既包括在职的官员在机构改革中的安置问题,也包括市场化改革中失去政府支持的企业的利益问题,还包括政府官员的福利问题,比如公车改革,取消公车的话,将会影响所有配车官员的利益,县里面的公车改革,如果上级没有强硬措施的话,是很难自主开展的。

基层改革责任和权力、财力不匹配的难题

推动改革需要改革者具备相应的权力,改革者只能在自己的权属范围内进行改革,不可能超越自身的权属范围,尤其是在中央强调改革要在法治范围内进行的情况下,改革者更不可能冒着违法的风险去进行改革。基层在推动改革方面,面临以下困境。

第一,责任与权力的困境。基层是一个责任大、权力却很小的政府,很多问题都需要基层来承担责任,但这些问题不少都是上级引发的,他们没有权力去解决。在缺乏足够行政权力和财力的情况下,基层的改革推动很难,例如缺乏权力,很难推动行政审批制度改革,行政审批设立和废除的权力不在基层,基层的行政审批制度改革只能按照上级的动作来,或只能在优化服务上面想办法。

第二,责任和财力的困境。按照现在的税制,基层政府的财政来源很少,县级的税收基本都只够人员工资,在这种情况下,基层缺乏履行责任的足够财力。

例如,水库移民问题、转业军人待遇问题,很多要靠国家政策来解决,但移民和转业军人的上访问题却完全要由基层政府来承担。再如,经济发展方式的转型改革,尤其是保护生态的转型改革,在缺乏财力的情况下,地方很难放弃已有的“三高”企业,特别是对于那些偏远的山区、贫困县来说,招商引资本来就很难,很少有企业愿意来他们这里投产,在这种情况下要排斥“三高”企业、转型发展方式显得更为艰难。

基层改革的制度保障难题

面临利益、财力和权力的难题,对于那些想改革的干部来说,他们还会有制度的困境,他们希望能有制度对以下问题进行明确,这也是对改革干部的制度保障:

第一,改革中能做什么、不能做什么?尤其是在中央加强法治建设、加强反腐败和继续整顿四风的情况下,基层本职工作现在尚显得畏首畏尾,因为一不小心就会碰高压线,基层那些有魄力的干部往往是在打擦边球,实则担着很大风险。

第二,违法怎么办?虽然中央强调改革要在法治范围内进行,但基层很多改革都是试点探索,都是摸着石头过河,已有的法律不一定适合未来发展,在法律没有修改的情况下,他们违法怎么办?基层的一些探索其实都行走在法律的边缘,甚至改革方案不敢对外公布,属于内部文件。

第三,吃亏怎么办?就如上面提到的乡镇合并改革,国家应该对转移支付制度进行调整,让那些积极改革的不吃亏。再如,城镇化建设,撤乡建镇后,“镇”的农业转移支付肯定要比“乡”的少,怎么保障他们不吃亏?

第四,怎么面对改革引起的纠纷,特别是改革引发的上访问题?利益受损者上访、向上级打小报告怎么办?国家怎么保障那些积极推动改革的干部不因上访问题而受到影响?现在基层的维稳压力大,而且是无限责任,保持稳定是基层官员的最重要工作。

综上所述,基层干部面临的改革环境很复杂,不是有决心就行的,而利益、权力、财力及制度保障问题是其中最为主要的难题,面临这些难题,一些干部有畏难情绪,对改革不积极;对于那些积极推动改革的干部来说,国家在要求、鼓励他们推动改革的时候,应正视他们的难题,在激发基层干部改革动力的时候,要更多做好制度保障,保障那些积极推动改革的干部能有干事、成事的环境,保障他们不至于因为改革而吃亏。国家应出台具体规定,明确改革过程中基层干部的权限,以及因为改革引起的哪些行为可以免责。

目前的改革和三十年前的改革环境有很大不同。三十年前,基层的改革积极性、创新的积极性很高,突破法律、制度束缚的积极性也很高,当然,那个时代也有一些人因为率先实行土地承包、率先实行雇佣劳工制、率先发展民营经济而受到惩罚,但之后国家对他们都给予了认可,并及时地调整了国家的制度,今天的改革要鼓励基层改革者的积极性,让他们加快自主推动、自主创新,也必须给他们制度保障,只有这样才能充分调动基层干部的改革积极性,从而确保基层全面深化改革取得成功。



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